Sammenhengende digitale tjenester fra en usammenhengende offentlig sektor

29. mars 2023

Skrevet av:
Gjermund Lanestedt

Norsk offentlig sektor er på mange vis fremragende, men mye kan også bli bedre. Blant det vi kanskje bør være lite stolte av, er den strenge sektorinndelingen, som bidrar til svakt brukerfokus.

Regjeringens og kommunesektorens felles digitaliseringsstrategi 2019–20251 har medisinen: sammenhengende digitale tjenester, som setter brukerne i sentrum. Men er satsingen på sammenhengende digitale tjenester bærekraftig?

Profesjonsgrenser, myndighetsroller, styringslinjer, budsjettkapitler, rapporteringsveier og konstitusjonell ansvarsdeling skaper høye silovegger i offentlig sektor. Sammensatte brukerbehov i et moderne samfunn krever imidlertid samarbeid, samhandling og koordinering på tvers av funksjonsområder og sektorgrenser. Forvaltningen møter dette blant annet med satsingen på sammenhengende digitale tjenester. Den befester premisset om at brukerbehov i utgangspunktet ikke håndteres på en helhetlig måte – men altså må suppleres med noe som etableres «oppå» silostrukturene.

Sammenheng og livshendelser

Det er et ambisiøst mål at møtet med det offentlige skal oppleves som sammenhengende og helhetlig. Vi har 70 direktorater i tillegg til statsforvaltere, en rekke utdanningsinstitusjoner, forvaltningsbedrifter, helseforetak og andre statlige foretak – alle med hver sin samfunnsrolle, sin strategi og sine distinkte tjenester og relasjoner til omverdenen. Som brukere forholder vi oss til mange av disse virksomhetene. I tillegg bruker vi selvsagt tjenester fra kommunal sektor, som også er sektordelt (oppvekst, helse, teknisk, kultur etc.) – med mange tjenester fra hver sektor. Det må mye teknologi til for å få alt til å henge godt sammen fra et brukerperspektiv! Spesielt dersom vi også ser det i sammenheng med digitale tjenester fra privat sektor, slik vi ofte må – for eksempel innen helsetjenesten.

Nåværende regjering har videreført arbeidet med sammenhengende digitale tjenester, som ble initiert av forrige regjering. Fokuset er på livshendelser – som er viktige situasjoner som berører de aller fleste i løpet av et liv. Ideen var for øvrig ikke ny med digitaliseringsstrategien. Det statlige Statskonsult tok for mer enn 20 år siden initiativ til LivsIT, hvor ideen var å kategorisere og trekke sammen informasjon som var relevant for bestemte livssituasjoner, fra ulike kilder. Søkelyset på livshendelser er også inspirert av EU, som benchmarker medlemsstatenes digitale status ved å se på hvordan bestemte livshendelser understøttes digitalt.

Vi vil aldri kunne digitalisere oss til en sammenhengende og brukerorientert offentlig sektor, uten også å gjøre noe mer grunnleggende, mener artikkelforfatteren. Foto Adobe Stock.

I første omgang er det pekt ut syv livshendelser. For noen av dem vil mer sammenhengende tjenester gjøre en svært krevende hverdag betydelig enklere for målgruppene – slik som barn med sammensatte behov eller den som er ny i Norge. Man kan følge fremdriften i arbeidet med livshendelsene på Digitaliseringsdirektoratets nettsider2. Selv om staten i stor grad er premissgiver, leverer kommunal sektor mange av tjenestene som inngår i livshendelsene – og er derfor naturlige deltakere. En tverrdepartemental arbeidsgruppe samordner innsatsen og skal hjelpe til med å løse tverrgående utfordringer. Det høres jo bra ut. Men Norge synker på internasjonale digitaliseringsrankinger og ligger nå nede på 10. plass på EUs eGovernment Benchmark3. En av grunnene er at flere land (for eksempel Storbritannia, Island og Danmark) samordner mer på tvers av sektorene enn det vi gjør. De gjør rett og slett mer enn oss. Mye tyder også på at våre hjemlige departementer har et litt distansert forhold til konseptet. Digitaliseringsrådet konstaterer eksempelvis i sin erfaringsrapport for 20224: «Departementene må ta en mer aktiv rolle for å få til godt samarbeid på tvers av sektorer og nivå … Jo mer samarbeid på tvers, jo større krav til departementene.»

Ikke trivielt

Digitaliseringen gjør det mulig å tenke nytt om hvordan offentlige tjenester og ytelser kan henge i hop og leveres. Den åpner for radikal innovasjon og helt nye «forretningsmodeller». Flere prosjekter i Stimulab-porteføljen5 utforsker handlingsrommet. Det å lykkes med sammenhengende digitale tjenester er imidlertid langt fra trivielt. Jeg har erfaringer fra en av de mer komplekse livshendelsene med en målhorisont på hele ti år. Selv de enkleste livshendelsene er nokså krevende å understøtte med sammenhengende digitale tjenester. Mye må utvikles – ikke bare teknologi, men også organisasjon, kompetanse, nye rutiner og ny praksis. Det utfordrer grunnstrukturene og etablerte mekanismer for styring og finansiering. Det må avklares hvem som skal eie og finansiere tjenester som går på tvers – og hvordan eierskapet skal praktiseres. Hvordan skal kvaliteten i hele tjenestekjeden sikres, og hvem skal ha ansvaret?

Det er behov for at offentlige virksomheter får flere insentiver til samarbeid på tvers. Brukerorientering og helhet fordrer ikke bare nye digitale løsninger, men også samarbeid om fagutvikling, begrepsdannelse, prosessutvikling og praksis. For eksempel må virksomhetene begynne å dele data. I tillegg til flere insentiver må det vurderes sterkere virkemidler (ny EU-lovgivning vil gi viktig drahjelp på dette området). Det må også bygges mer digital infrastruktur som muliggjør deling og dataflyt. Dette gjelder ikke minst i relasjonen mellom stat og kommune. Statsforvalterne står i en digital spagat mellom kommunal sektor og statlige fagmyndigheter og kan skrive under på at det er behov for bedre informasjonsflyt og digital sammenheng mellom kommunale og statlige tjenester.

Regelverk som knytter informasjonstilgang eksklusivt til bestemte aktører, må mykes opp, og semantisk forvirring må håndteres. Men harmonisering av regelverk er heller ikke trivielt. Lover, forskrifter og annet regelverk definerer begreper og gir føringer for hvordan verden skal forstås, hvordan informasjon skal flyte, og hvem som skal involveres. Når regelverket utvikles isolert i en virksomhet eller sågar for en enkelt tjeneste, oppstår både juridiske og semantiske hindre. NAVs behov for å rydde opp i begrepene «inntekt» og «samboer», som er blitt definert ulikt i de ulike regelverkene og tjenestene de forvalter6, er et godt eksempel på det siste. Et annet talende eksempel er bestrebelsene på å få orden på informasjonsflyten mellom de mange journalsystemene i helsesektoren. Det å utsette den nødvendige styringen og koordineringen i helsesektoren kan beskrives som en historisk unnlatelsessynd med store samfunnsøkonomiske kostnader. Digitaliseringsminister Astrup snakket i 2019 om behovet for en «digital lovvask».

Det er viktig å involvere brukere og samarbeidspartnere i utviklingen av sammenhengende digitale tjenester. «Starte sammen, forme sammen og levere sammen», som Digitaliseringsdirektoratet uttrykker det i sin veileder for sammenhengende tjenester7

Men det å tenke bredt og helhetlig om behov og nytte i brukernes økosystemer er krevende for en tradisjonelt fagsentrisk og New Public Management-inspirert forvaltning. Også på dette området burde kanskje Digitaliseringsdirektoratet og Direktoratet for økonomistyring hatt sterkere virkemidler enn bare veiledningsmateriell.

Er satsingen bærekraftig?

Tanken om sammenhengende digitale tjenester fremstår som grunnleggende riktig. Men blir den for krevende og stående for mye alene? Den kan forstås som et forsøk på å «gjøre det beste ut av det». Selv om det er krevende og kanskje blir dyrt, kompenserer den for at offentlige tjenester er usammenhengende og definert av enkeltregelverk og en fragmentert organisering. Men den kan også forstås på en litt annen måte: som «hvitvasking» av en forvaltningspolitikk som ikke har til hensikt å få offentlig sektor til å være så brukerorientert som den burde. Sammenhengende digitale tjenester gir brukerne inntrykk av sammenheng, uten at sammenhengen egentlig er det. Slik dempes presset på å endre de grunnleggende strukturene.

Mye tyder nemlig på at ambisjonene om brukerorientering ikke stikker dypt. Virkemidlene på området (kanskje bortsett fra regelverket om universell utforming) er relativt svake. Arbeidet med sammenhengende digitale tjenester har begrenset plass i budsjettene, og virksomhetene blir lite målt på omfang av tverrgående samarbeid. Tvert imot: Digitaliseringsgevinster forventes i hovedsak å bli realisert i egen linje. Nytte hos andre vektlegges lite. Digitalt inspirerte begreper som brukerfokus, samhandling og økosystemer er riktignok temmelig godt inne i den retoriske varmen.

Men hvor mange kompliserte budsjettspleiselag og hardt ervervede unntak fra taushetsbestemmelser i lovverket må til før vi innser at de ikke stikker dypt? Uavhengig av hva som er hensikten og hvor lite dypt tenkingen stikker i forvaltningsutviklingen, skjer det mye bra i arbeidet med sammenhengende digitale tjenester og livshendelser – på tross av stor kompleksitet i problemstillinger og aktørbilde. Mange dyktige mennesker i forvaltningen jobber med å tenke nytt rundt digital samhandling. Samarbeid, økosystemer og brukerbehov er blitt frekvente begreper i både statlige og kommunale digitale planer. Sammenhengende digitale tjenester preger programmene på nasjonale konferanser.

Men i et lengre perspektiv vil satsingen være kognitivt utfordrende. Hvordan kan myndighetene kommunisere og forsvare et vedvarende gap mellom de digitale tjenestene og den usammenhengende grunnstrukturen i forvaltningen? Hva vil folk etter hvert tenke om det at det offentlige «later som» om de forholder seg koordinert og helhetlig til dem? Det ligger blant annet en risiko for ansvarspulverisering og tillitssvikt her. Brukerne vil oppleve den manglende koblingen som fremmedgjørende og problematisk. Hvordan vil for eksempel ansvar fordeles ved problemsituasjoner og avvik? Hvordan vil tilliten til offentlig sektor påvirkes?

Ikke sånn å forstå at forvaltningen selv oppfatter gapet som problematisk – tvert imot. «Vi må finne muligheter til å lage gode tjenester uten å rokke ved grunnstrukturene», var en talende kommentar nylig fra et departement som er involvert i en pågående stor digital satsing på tvers av flere etater. Jeg tror at forvaltningen – i tillitsreformens ånd – bør tenke nettopp på om den komplekse og oppstykkede organiseringen i seg selv er en utfordring. Redusert organisatorisk og juridisk kompleksitet og fragmentering ville utvilsomt kunne vært et godt bidrag til redusert detaljstyring, mindre rapporteringsbehov og økt tillit mellom forvaltningsnivåer.

Et annet sentralt spørsmål er om hele tilnærmingen er bærekraftig. Det blir veldig mye å ta tak i fremover. Datadeling og dataflyt er en forutsetning for sammenhengende tjenester, men mange utredninger (blant annet en undertegnede har tatt del i8) viser at offentlig sektor bare så vidt har begynt å dele data. Få innser hvor mye som må gjøres i offentlig sektor for å imøtekomme ambisjonene i stortingsmeldingen om dataøkonomien fra 20219. For å lykkes med sammenhengende digitale tjenester og en god understøttelse av livshendelser må en lang rekke juridiske og semantiske begrensninger håndteres, det må utvikles gode digitale fellesløsninger, og det må tilrettelegges teknisk for øvrig. Det vil være et tidkrevende arbeid, blant annet fordi målet også er bevegelig (nye forventninger og behov oppstår hele tiden), og fordi premissene endres (for eksempel nye EU-direktiver).

Enda viktigere: Det vil være grenser for hvor langt en kan komme. Det vil i teorien være behov for et nærmest uendelig antall sammenhengende digitale tjenester «oppå» den fragmenterte forvaltningen – på kryss og tvers av livssituasjoner og eksisterende og nye behov. Offentlig sektor vil ende opp med å måtte forvalte og vedlikeholde et betydelig antall API-er, adaptere, konverteringsalgoritmer, juridiske unntaksbestemmelser, samtykkeregimer, samarbeidsavtaler og ikke minst innfløkte organisatoriske arrangementer og styringssystemer. Et realistisk scenario er kompliserte og mange avhengigheter, stor teknologisk risiko og betydelige kostnader. En brukerorientering på leirføtter. Alt for å unngå å måtte «rokke ved grunnstrukturene».

Vil offentlig sektor etter beste evne prøve å maskere alt det usammenhengende med sammenhengende digitale løsninger, spør Gjermund Lanestedt.

Digitalisering og forvaltningsutvikling

Regjeringen ønsker samhandling på tvers, men i dag er altså grunnstrukturene lite tilrettelagt for det. Ikke det at man ikke har forsøkt også å etablere nye strukturer og samarbeidsformer, men når det butter, ser likevel de etablerte ansvarslinjer og forvaltningsstrukturer ut til å trumfe. Det brede 0–24-samarbeidet, som har som formål å bidra til at alle barn og unge får den støtten og hjelpen de behøver for å mestre sitt eget liv, er et eksempel. Det ble trukket frem som et «utstillingsvindu» for vellykket tilrettelegging for sammenhengende tjenester og livshendelser på tvers av forvaltningen. Direktoratet for økonomistyring viser imidlertid i sin erfaringsrapport fra 202010 til at 0–24 ikke ble brukt som samordningsarena under pandemien, selv om det ville vært naturlig når det for eksempel gjaldt diskusjonene rundt skolestengingen. Det er nettopp initiativ som 0–24 som kunne være veien å gå for å skape bedre rammer for helhetlige vurderinger og opprettholde et godt brukerfokus. At dette ikke fungerte helt, er antagelig symptomatisk for hvor krevende det er å bryte med gjeldende sektorstyring og tillegge tverrgående arenaer en reell styringsrolle.

Man kan stille spørsmålet om hvorfor vi i det hele tatt har en digitaliseringsstrategi og ikke en helhetlig forvaltningsstrategi om samarbeid, samhandling, brukerfokus og helhet. OECD analyserte i 202211 mange lands strategier og kom til at det å utvikle gode nasjonale digitaliseringsstrategier var krevende blant annet fordi det involverer så mange policydomener. OECD beskriver et rammeverk for vurdering av strategiene med 38 ulike policyområder, som til sammen dekker «alt» i et samfunn.

Med andre ord burde en digitaliseringsstrategi for offentlig sektor i en digital tid være en integrert del av en helhetlig og gjennomgående politikk for utviklingen av offentlig sektor. Ønsket om sammenhengende og helhetlige digitale tjenester burde forankres i et tilsvarende ønske om sammenheng og helhet i grunnstrukturene. Dersom departementene kunne enes om et slikt forvaltningspolitisk utgangspunkt, ville det legge bedre til rette for en felles, strategisk styring av digitaliseringen innen sine sektorer. Og det ville forenklet det praktiske digitaliseringsarbeidet i betydelig grad.

Hvor går veien videre?

Det blir spennende å se hvordan statsapparatet velger å navigere fremover. Vil man upåvirket fortsette å operere innen dagens siloer og etter beste evne prøve å maskere alt det usammenhengende med sammenhengende digitale løsninger? Og hvor lenge vil dette i så fall fungere? Jeg tror satsingen på sammenhengende digitale tjenester vil fungere helt fint i en periode. Men vi vil aldri kunne digitalisere oss til en sammenhengende og brukerorientert offentlig sektor uten også å gjøre noe mer grunnleggende. Vi trenger en forvaltningspolitikk som setter brukerne mer i sentrum, ikke bare gjennom at virksomhetene leverer sine ytelser og tjenester i sammenheng – men gjennom å organisere seg og sine tjenester enklere og mer helhetlig. Når gjeldende digitaliseringsstrategi utløper i 2025, bør den avløses av en ny strategi som ikke fokuserer bare på sammenhengende digitale tjenester, men sikter mot en sammenhengende og brukerorientert offentlig sektor helt generelt: én offentlig sektor.

Takk til Lars van Marion, Jon Lanestedt, Terese Bjerke og Bendik Bygstad for nyttige kommentarer. Takk også til Therese Neråsen for inspirasjon til artikkelens tema gjennom mange verdifulle diskusjoner over lang tid.